偏远地区税收简并征期问题初探

简并征期一说，在《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第36条中有明确规定："实行定期定额缴纳税款的纳税人，可以实行简易申报、简并征期等申报纳税方式。"对此，《国家税务总局关于贯彻〈中华人民共和国税收征收管理法〉及其实施细则若干具体问题的通知》（国税发[2003]47号）文件对简并征期做出了进一步解释："简并征期，是指实行定期定额缴纳税款的纳税人，经税务机关批准，可以采取将纳税期限合并为按季、半年、年的方式缴纳税款，具体期限由省级税务机关根据具体情况确定。"尔后，《内蒙古自治区国家税务局转发国家税务总局关于贯彻〈中华人民共和国税收征收管理法〉及其实施细则若干具体问题的通知》（内国税征字[2003]10号）文件对在内蒙古自治区实行简并征期问题中又做出以下规定："对我区农村、牧区实行定期定额缴纳税款的纳税人，将纳税期限合并为按季度。对确因情况特殊、地域偏远、交通不便的农村、牧区实行定期定额缴纳税款的纳税人，可由盟市国税局根据实际情况确定，将纳税期限合并为按半年。"按照文件精神，各地区因地制宜实行简并征期后，在工作效率上分别实现了不同程度的提高，然而，在实际运行过程中也相继暴露出了一些突出问题，下面，笔者就此略谈粗浅的认识和建议。
一、实行简并征期的现实意义
实行简并征期，继而逐步实现集约化管理能够有效改进税收征管方式，提高税收效益。税收效益，是评判税收征管工作效能的重要指标。税收效率一般包括经济效率、制度效率和管理效率，效率原则是税收管理应遵循的根本原则。
（一）实行简并征期是实现税收管理集约化的客观要求
集约化管理是当前税收管理的一大趋势，也是税收管理适应经济集约化要求的必然选择。无论从经济发展还是从社会发展来看，集约化的趋势已经越来越明显。税务部门要顺应这一趋势，就必须改变粗放式的管理模式下那种点多面广、人员分散、摊子过大、效率低下的状况，要尽力改善那种因此而造成的使大量人力、物力、财力消耗在农村零散税源管理的落后情况，最大程度地充分实现集约化管理。简并征期正是对基层尤其是偏远的农村牧区税收征管实行集约化的有效尝试，其核心就是通过税收信息的高度集中，逐步实现办税场所的相对集中和税款的集中征收，通过计算机网络互联，实现信息共享、资源共用，在此基础上逐步收缩征管机构，减少管理层次，降低管理成本，提高管理效率。
（二）简并征期是加强基层税收征管成本管理的有效途径
税收成本，是指在征税过程中的付出。按照西方税收学的"最少征收费用原则"，税务部门征税时所耗用的费用应减少到最低程度。因此，如何在现有条件下充分发挥税收职能，降低税收成本，一直是税务部门积极关注的焦点。尤其是对于经济发展较为落后的偏远地区的税收征收管理，理论上我们应既要考虑其税收负担，又要顾及其税收成本，但在实际工作的执行过程中，我们却往往忽视了其税收成本问题。对于税收成本还有一种说法，也称税收稽征成本，是指税务机构为征收一定量的税款而发生的各种费用，这部分费用包括税收立法费用、税收执法费用、税收相关费用。我们这里所谈的主要是税收执法费用问题，即税务机构实施各种税法所发生的人员经费、公用经费和税务业务费等行政管理费用。执法费用是衡量各级税务机构税收工作成效的重要尺度。笔者认为，对于偏远地区的"双定户"实行按季巡回征收，是降低此处税收执法成本的有效途径。
对经济欠发达的偏远地区达到增值税起征点的纳税户实施按季巡回征收，能够有效降低同期税收成本。下面以一个达到增值税起征点的距离税务征收单位约200公里的纳税户为例来说明其可行性。个体户A，月纳税额仅为80元，但每月由B税务机关的2名工作人员为收取这80元税款驾车前往收税要花掉汽油费高达90元。这样，从基层税务人员手中收取的并入国库的税款，与其承担的税收成本比较起来，无疑是得不偿失的。如果实行按季巡回征收，个体户A年纳税960元，B税务机关为收取其税款形成的税收成本为360元。这样，与前者比较起来，足见大大降低了征收环节的税收成本。
二、简并征期实施过程中存在的突出问题
（一）与"构建以城市为中心的税收管理格局"发展趋势产生征与不征的矛盾
构建以城市为中心的税收管理格局理论，是顺应国家推进城市化进程的客观需要应运而生的，随着经济逐步向城市集中、税源逐步向新经济转移、税收逐渐向大户收拢的趋势，它必然要求税收管理也逐步向以城市为中心的格局发展。这样，一个长期以来被忽视的问题--税收成本与税收效率问题显现出来。
在以往的税收征管过程中，大部分农村乡镇的税务人员占50%左右，人员开支也需要一大笔费用。而且，农村乡镇税务机构分散，网点多，基本建设投入大，致使税收成本居高不下。据通辽市国税局有关资料统计显示，在近几年来，市局为改善基层所办公用房，每年投入资金100余万元，从2002年开始，该局大刀阔斧改革，撤并基层税务机构，将原有的25个基层税务所分阶段撤并了14个，撤并面达56%，撤并机构后，仅此一项每年就节约经费80余万元，大大提高了集中征收度和集约化水平。正是为解决这种由于税源分布不均引起的有些地方税收征收成本过高现象，从税收效率的角度考虑，有的税务机关认为较偏远的农村、牧区税收完全没有必要再征收，或者采取简并征期去征这些税，按季、半年或年征收，份额较小，也没必要征收。然而，由于受"分灶吃饭"财政体制的制约，税收成本由中央或地方财政支付（税务部门征管经费），而税收收入由地方政府受益或主要由地方政府受益，从而形成了税务部门不愿意收，但还不得不收、不能不收的局面。如果这些偏远地区的税不收，乡级地方财政就可能亏空，财政预算就不能平衡。
（二）更加突出不对称信息，造成信息风险
信息风险，是当前税务部门面临的最主要的管理风险，其中表现在此过程最突出的就是信息不对称风险。不对称信息是税收活动中的一种永恒现象，或者说是对税收管理实践的一种经常性制约因素，不对称信息和不确定性一样，是现代经济社会的常态，也是市场失灵的主要表现形式之一。现代市场经济下的税收管理活动，和其他管理活动一样，将长期受到不对称信息的影响与限制。
下面，以税务部门与纳税人这两个主体的关系为例，来说明实行简并征期后这种不对称信息的突出性，两者都具备这种信息劣势。即从征税方面讲，按季、年巡回征收后，税源管理员定期征税，每年至多检查纳税户4次，这样税务机关就很难充分、全面、准确、及时获悉纳税人日常的经营活动和纳税能力等信息，只能根据某一阶段的经营状态进行估算；从纳税人方面讲，纳税人对税务机关的税收政策、执法能力、惩罚偷逃税力度等信息也不能在第一时间完全知晓。另一方面，税务机关和税务人员对简并征期认识、研究、宣传力度不够，也会使纳税人纳税意识日趋淡薄。再加上日常税务管

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