一法学研究上的滞后严重地影响和制约了行政组织法的发展，如今，行政组织法律法规极不健全，许多方面无法可依，现有的《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在许多不足。因此，我们必须彻底转变这一陈旧的观念，即行政组织只涉及管理，而与行政法的实质无关，事实上行政组织法是规范和控制行政权、保障公民权益的法，是行政法的重要组成部分，是任何其他法律所不可取代的。当然观念的转变有赖于对行政组织法的重新定位，这需要从理论和实践两个层面对行政组织法展开全面系统的研究。
（二）确立行政组织法定原则
行政组织法定原则是指行政组织的权限、中央和地方权力的划分，行政机构的设置以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。确立行政组织法定原则具有十分重要的意义，其必要性在于：第一，是民主与法治的要求。行政组织问题，无论是权限、设置、规范还是中央与地方的关系都是国家生活中的重大问题，涉及到公民的权利与义务，理应由法律规定，而不应依附于某个领导人或个别行政机关的意志。第二，是改变行政组织无序化现状的需要。如前所述，行政组织内外部管理的问题很多，虽然导致这一现状的影响因素很多，但与行政组织设定随意性有很大关系。由于缺乏法律的规范和控制，行政组织管理的阻力大，非理性化的制度得以存续，无序化的状态得不到根本改观。第三，从国外的情况来看，大多实行行政组织法定原则，在这方面，日本的经验值得借鉴。日本非常强调行政组织法的作用，奉行行政组织法定原则， 存在着一套完整的行政组织法规体系，除宪法中有关内阁权力的规定外，还包括内阁法，日本国家行政组织法，府、省、委员会和厅设置法（和日本外务省设置法），地方自治法和总定员法等，对行政权的范围、行政机关的设立标准、各个行政机关的具体任务、主管事项、权限及内部机构设置都有明确规定。日本这一组织法规体系的建立及产生的积极作用对日本的经济发展作出了巨大贡献。此外，美国、瑞士、英国等都奉行行政组织法定原则，行政机关全部或大部分由法律设定。
在我国，长期以来，认为中央机构的设置以及中央与地方的权力划分属于中央政府（国务院）的职权，宪法第89条第3款、第4款还对此作了明确规定。这种规定在高度集中的计划经济体制下是行之有效的，但在市场经济体制下，它的可行性如何则值得研究，此外，这种规定与行政组织法定原则不大吻合，如何解决这一问题需要进一步研究。
（三）建立健全行政组织法体系
行政组织法涉及的内容很多，不是一两部法律就能全部包括，因而需要建立一套完整的行政组织法体系。笔者设想行政组织立法应包含这样几个层次：第一，第一级立法，制定《行政组织基本法》，确定行政组织法定原则，中央与地方权力法定原则，对行政组织、行政机关等术语的统一界定，并规定违反行政组织法的法律责任。第二，第二级立法，制定《中央与地方关系法》，明确中央与地方各自的权力及共有的权力，相互关系及冲突的解决制度；制定《国务院组织法》，明确国务院的权力、总理的具体权限、会议方式及副职设置、内部机构的设定等；制定《地方各级人民政府组织法》，规定各级人民政府的权限及机构设置的一般原则等。第三，第三级立法，主要制定中央各行政机构设置法，明确各行政机构的任务、主管事项、权限、内部主要机构设置等；制定《行政机构编制法》的配套法规，以及《公务员法》的配套法规，如公务员的考试、录用、培训、奖惩等法律法规等。
由上可见，行政组织法的完善是一项宏大的系统工程，能否取得实质性进展取决于许多因素，如理论宣传的成效、社会的认同、领导的重视等等。无论进展如何，作为法学研究者，肩负着推动我国法治化进程的使命，我们有义务向社会提示完善行政组织法的意见，并锲而不舍地朝着实现行政组织法治化以及依法行政的目标努力。
应松年 薛纲凌
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