服务型政府已成为社会发展的必然选择和趋势，在此形势下，为社会、为公众提供良好的公共安全服务，已上升为公安机关职能的核心内容。公安机关要根据时代要求做好“服务”工作，就必须进行意识更新、职能转换，调整、改革治安行政管理制度，强化服务职能，提高服务水平，努力改变管理过严、过死的状况，真正实现从自上而下行政命令的“指挥型”模式到由下而上“服务型”模式的转变。意识转变是行为转变的先导和前提，如果在精神领域仍抱着旧的观念不放，那么符合新型模式要求的行为只能是少数的偶然现象；相反，如果在意识上切实调整、及时转变，那么进行更深入的体制改革、制度创新才会有坚实的思想根基，才能取得更大的进步。

　　（二）程序法定，执行公正

　　对于实体的追求，必须有合理程序的保证。“国家不指望任性的、随意的服务，正因为这些服务是随意的和任性的缘故，而且又因为这种服务人员可能依据主观见解履行其职责，正如任意怠忽职务并实现其主观目的。……国家职务要求个人不要独立地和任性地追求主观目的，并且正因为个人做了这种牺牲，它才给与个人一种权利，让他在尽职履行公务的时候，而且仅仅在这种时候追求主观目的。于是也就从这方面建立了普遍利益和特殊利益间的关系，这种联系构成国家的概念和内部巩固性。”[5]在一定意义上，程序公正比实体公正更重要，更能影响治安行政管理机关在人民群众中的形象和声誉。1959年在印度召开的“国际法学家会议”通过了《德里宣言》，这个宣言对“法治”原则的第二条阐释就是“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。”[6]也就是说，治安行政管理人员工作过程中，必须时刻注意自身行政权力的界限，实施手段的合法途径，以及对公民主体权利的尊重和保护。程序法定的意义一方面在于对违法违章行为的排除，另一方面则在于对治安行政管理机关行使职权的法律保障。在公安民警的治安管理实践中，遭到不法分子的暴力抗拒、阻碍、袭击是很常见的事情。事实上，公安民警在正常执法时，往往遭到不明真相的群众辱骂、围攻、殴打，公安民警被误告、诽谤、诬陷的事情也常有发生。仅上海市的统计，1999年一年，公安民警在执法过程中被打的有272起，民警人格受到不同程度侮辱的有47548人次，至于撕烂民警警服，撕毁法律文书，毁坏警用车辆的则更多。[7]于此，如果对人民警察治安管理权利给予充分的保障，而不对人民警察个人权利的维护给予足够的关注，不仅会严重损害民警工作的积极性，弱化执法力度，同时也会降低治安行政管理工作的法定性和严肃性。因此程序法定的价值不仅在于对治安管理权力的约束，同时也在于对治安行政管理主体权利的肯定。

　　法律、法规和规章所能够作出的最大贡献也不过是对于权力的预设，真正具有直接现实意义的是治安行政管理主体的执法活动。只有治安行政管理主体确立公正执法的方向目标，在现实中体现了服务于民、利于经济的政策，才能够确保执法不严、随意执法、违法行政、越权行政行为的减缩以至杜绝。在执法公正的具体操作上，除了要保障治安行政管理相对人平等参与行政程序，发表观点的效力均衡外，还应当维持执法实践的一贯性，公开有关的执法信息，增加广大人民群众对治安行政管理机关执法措施的预测力，以扭转广大群众在治安管理活动中被动、消极的状态，将治安管理相对人纳入到服务行政的互动体系之中。

　　（三）建立灵活机动的治安行政管理队伍

　　现代警务活动与民众息息相关，所有具体行为都要接受民众严格的检验。警察绝不能以“管理者”身分自居而抗拒这股潮流；相反的，警政部门应该熟悉这股社会脉动，建立一个“效率、廉能”“为民服务”的亲民形象。要达到这一目标，不能够一味地讲究投入，实施“硬件”更新和优化。比如说，自从上世纪七十年代开始采取机动巡逻的治安巡查模式，用以强化立即反应的能力，但是汽车巡逻的警察对外界事物只能浏览，却无法细心去观察，同时也阻绝了民众向警察举报可疑人事物的机会，在美国就有称这种警察为“玻璃窗内的动物”。警察出现频率的增加的确可能具有一定敲山震虎、警示违法犯罪的作用，在社会面上起到快速反应的影响，但却无法确切地阻止趋于智识型、善于筹划的罪犯，立即反应的能力并不能完全实现治安行政管理的目的。因而，对于高机械化的偏重，并不等于治安行政管理队伍的完全机动，在治安行政管理队伍的构建上，机动同样体现在“软件”上能够随机应变，因势施策的重要。为服务型治安行政管理模式而建的治安行政管理队伍不同于传统治安行政管理队伍的优越之处在于要体现更好地达到服务于民、维护治安的目的上。对于社会治安而言，治安行政管理机关已无法将工作的重心定位于打击和控制，那么在力量的充实和任务的实现方面就必须探索一条崭新的路径。实施服务型治安行政管理后，警方与广大群众成为伙伴关系，广大群众有权参与治安管理实施的过程，这意味着过去由警察垄断的治安行政管理行为必须与社会分享。分割“治安蛋糕”，并把最大的一块留给社会大众，将会是服务型治安管理的一项有益尝试。在各个方面溶入强大而又富有活力的辅警力量，不仅可以完成向“小警察、大治安”转变，减少公务资源的消耗，而且也将在更大范围内促成治安状况的好转和优化。具体到制度层面上来说，就是实现辅警力量的规范化、法制化、市场化和社会化。有选择、有重点地设立治安联防队和保安服务组织。实行警力下沉，管理前移，从中挖掘各自的兴奋点，利用一切可以利用的治安资源，包括人力资源、信息资源、公共管理资源，提高治安行政管理机关治安管理的效率。

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