内容提要本文系统分析世界主要国家国防科研和武器装备采办管理的基本经验和做法，重点探讨政府如何充当武器装备采办的精明买主问题，从建立集中统一管理机构、实行全寿命管理、加强军品采办法制建设、提高采办人员素质、以及军品合同管理和成本监督、军品科研、试验、鉴定和验收管理等方面作了系统剖析，总结出各国武器装备采办管理的基本规律，为我国国防科研和武器装备采办管理改革提供借鉴。
为充当军品的精明买主，实现以最低的费用、最好的方式和最短的时间获得性能最佳的武器装备，美、英、法、德、俄等主要国家十分重视军品采办管理，加强军品采办的集中统一管理和法制建设，提高军品采办人员素质，并从合同管理、成本监督，以及军品科研、试验、鉴定和验收等方面采取一套行之有效的管理办法。
1.设立集中统一的管理机构，对武器装备采办实行全寿命管理
政府部门是否精明的一个重要标志是，政府有没有一个强有力而精明的领导班子，以及这个班子是否能对武器装备的整个发展过程实行“从生到死”的全寿命管理。目前，美、英、法、德等国均对国防科研和武器装备采办实行集中统一的管理体制，设立装备采办统管机构。50年代，美国武器装备采办由三军分别管理，造成大量重复浪费。1958年，美国国防部成立国防研究与工程署，统一管理全军的研究、发展、试验与鉴定工作。1977年，美国国防部设立负责研究与工程的副部长办公室，既领导国防研究与工程署的国防科研工作，又负责全军重要武器系统的采购与装备工作，成为美国武器装备采办的统管机构。此后，美国武器装备采办体制几经调整，不断加强国防部对武器装备采办的统一管理。目前，美国武器装备采办由国防部负责采办与技术的副部长办公室统一领导，全面负责国防科技预研和武器装备研制、生产、采购、试验、鉴定、后勤管理和装备维修等工作。英国国防部1971年成立装备采购部，对国防科研和武器装备采购实行统一管理。法国国防部从1961年起，成立武器装备总署，统一管理国防科研和武器装备采购。1971年，德国国防部调整装备采办管理体制，合并原国防技术司和国防经济司，成立总装备部，全面负责国防科研和武器装备采办管理。
俄罗斯国防工业和武器装备采购体制也在不断调整变化，逐步走向统一集中。1992年，俄政府撤销前苏联长会议所属的9个军工生产部，成立俄罗斯国防工业跨部门委员会统管国防科技工业。1996年，俄政府将国防工业委员会改为国防工业部。1997年3月，俄政府调整国防工业管理体制，撤销国防工业部，该部的部分职能由俄联邦经济部和联邦国家邮电和信息委员会管理，国防科研和装备采购管理逐步向国防部集中。
成立武器装备采办统一管理机构，旨在解决三军分散管理，各自为政和重复浪费问题，实现武器系统和军事技术的通用性和兼容性，近而实现武器装备采办的全寿命管理。国外武器装备采办统管机构基本实现对武器装备从生到死的所有过程，即国防科技预研项目的产生、预研计划的制定和实施、武器装备型号研制生产的组织、武器装备采购合同的签订、合同的监督管理、装备采办计划和经费的制定和组织落实、武器装备的试验鉴定、武器装备的维护维修，以及装备和技术的出口等，实行全寿命管理。美国国防部制定的“规划、计划、预算系统”是武器装备规划计划和经费预算比较典型的全寿命管理制度，英、法、德等国也对武器装备采办的规划计划和经费预算实行类似的全寿命管理办法。
2.加强军品合同管理，重视成本审计监督
合同管理的好坏，是衡量政府买主是否精明的重要标准。为加强军品合同管理，切实扮演精明买主的角色，主要国家采取了各种措施，积累了一些经验，主要有：建立集中统一的合同管理和合同审计机构；明确目标，制订切实可行的合同计划；熟悉合同类型和定价方式，知己知彼；善于应用竞争策略；改善买卖双方关系，调动承包商积极性等。美国10万国防采办人员中，约3万人从事合同管理，职能包括合同谈判、签订、管理与监督等。政府设立了专门的国防合同管理和审计机构，主要有国防合同管理司令部、国防合同审计局、国防财务与会计局、武装部队合同诉讼事务委员会等。国防部采办工作每年约涉及1500万项合同事务，每个工作日平均办理合同事务56万项，开支超过7亿。合同管理对保障美军顺利实施科研生产计划和充当“精明买主”，发挥了直接的、不可或缺的作用。英国和法国国防部也建立了比较完善的军品合同管理体系，英国国防部装备采购部的国防合同局是军品合同的统一管理机构，全面负责合同的谈判、签订和监督。该局约有3000人，约占装备采购部从业人员的10％。若将该部其它武器系统采购局从事合同管理的人员统计在内，则英国军品合同从业人员远不止这些。法国国防部武器装备总署通过组织工作班子全面组织武器装备采办的合同管理，每个项目先由专业局的合同办公室起草招标书或合同文本草案，经该局法律事务处进行合理性审查后，征求计划、采购方法和质量局、合作和工业事务局的意见后，由专业局与承包商签定合同。在合同执行过程中，由该项目的计划主任工作班子同计划、采购方法和质量局一起，进行成本控制和质量监督检查。国外对武器装备的整个采办过程划分为若干个阶段，实行分阶段管理，把性能、进度、费用等目标分解到各个关键环节上加以控制，有利于降低风险，对未达到预定指标或偏差太大的项目及时停止拨款，以保证能优质、高效、经济地完成任务。
随着国际形势的变化和军事战略的调整，主要国家摒弃过去只追求武器性能，不计成本的采办方针，开始寻求降低成本的最佳途径。美国强调把费用指标作为武器发展的一项独立考虑因素，与费用、性能进行权衡，以寻求效费比高的最佳方案。法国最近建立新的成本评估机制，在项目可行性论证阶段就确立科学合理的成本目标，并建立“成本数据库”，强化成本监督。
3．制订严密的法律法规，确保军品采办有法可依
美、英、法等国是市场经济比较发达、法制建设比较完善的国家，十分重视国防科研生产和军品采办立法，制订了严密的法律法规，确保军品采办的顺利实施。运用法律手段管理国防采办，已成为这些国家的共识。美国已建立起比较完善、层次分明和相互配套的国防采办法规体系，国防科研生产和武器采办基本做到有法可依，有章可循。据统计，美国有关国防部采办的法律条款有近900项，其规定几乎覆盖国防采办管理的方方面面，主要立法有：《国防生产法》、《武装部队采购法》、《国防工业储备法》、《国防合同法》、《合同竞争法》、《反托拉斯法》、《诚实谈判法》、《购买美国货法》、《联邦采办条例》、《国防部补充条例》及三军补充条例等，确保国防科研生产合同竞争有序，防止欺诈行为。法国和英国也颁布了类似的国防采办法律法规。
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